Формы межведомственного взаимодействия по профилактикенаркомании и наркотизма. Эффективные формы и методы организации межведомственного взаимодействия в работе с несовершеннолетними, находящимися в социально опасном положении Межведомственные барьеры в ре

Служба госрегистрации недвижимости, работая над повышением качества государственных услуг в своей сфере, действует многовекторно. Электронный портал, через который можно получить некоторые сведения, консультация специалиста по телефону горячей линии, электронная очередь, открытие регистрационных окошек в многофункциональных центрах…

Одним из наиболее сложных направлений деятельности ведомства является межведомственное взаимодействие с другими органами госслужб.

Межведомственное взаимодействие представляет собой обмен документами и информацией, в том числе в электронной форме, между органами власти, органами государственных внебюджетных фондов в целях предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг.

Для чего это делается? Основной озвучиваемый мотив: чтобы значительно сократить перечень документов и всевозможных справок, требуемых при регистрации той или иной сделки с недвижимостью. И действительно, сегодня нам уже не обязательно прилагать некоторые бумажки – специалисты регистрирующего органа самостоятельно запросит необходимый ему документ в смежном ведомстве.

Особенно важен открытый обмен информацией между Росреестром и кадастровой палатой. На данный момент этот процесс не доведён до совершенства. Сложность составляют не приведённые в соответствие и расходящиеся (по разным причинам) данные о некоторых объектах недвижимости в ЕГРП и ГКН. На языке профессионалов согласование таких противоречивых сведений называет гармонизацией. Именно гармонизация данных позволит устранить многочисленные ошибки, возникающие в связи с оформлением недвижимости, сделок с ней, уплаты налогов и т.д.

Об особенностях межведомственного взаимодействия в настоящее время можно узнать, взглянув на любой действующий филиал кадастрового органа, например на филиал ФГБУ «ФКП Росреестра» по Брянской области.

Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Постановлением правительства РФ от 28.12.2011 г. № 1184 «О мерах по обеспечению перехода федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде».

С 1 июля 2012 года филиал ФГБУ «ФКП Росреестра» по Брянской области перешёл к межведомственному информационному взаимодействию при предоставлении государственных услуг с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, подведомственными указанным органам власти.

В настоящее время этот переход позволяет оказывать гражданам государственные и муниципальные услуги, не требуя с них тех сведений и документов, которыми располагают другие органы власти и государственные организации, принимающие участие в межведомственном информационном взаимодействии.

При обращении за услугами в кадастровый орган заявитель вправе не предоставлять ряд документов, необходимых для осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, например:

• документ, подтверждающий принадлежность земельного участка к определенной категории земель, – решение об отнесении земельного участка к землям определенной категории;
• документ, подтверждающий установленное разрешенное использование земельного участка, – решение об установлении вида разрешенного использования земельного участка;
• разрешение на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию;
• иные документы, поименованные в Федеральном законе от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».

Вышеназванные документы будут запрошены специалистами без участия заявителей в рамках межведомственного взаимодействия.

Но необходимо отметить важный для понимания механизма момент: кадастровый орган запрашивает утвержденные материалы, а не заказывает их оформление в уполномоченных органах. А запросить можно только то, что уже есть. Если документ (к примеру, отнесение земельного участка к определенной категории земель) ранее органом местного самоуправления не оформлялся, гражданин должен будет сам обратиться в орган местного самоуправления за оформлением такого документа. Иными словами, в рамках межведомственного взаимодействия предоставляются только те документы, которые имеются в органах власти и государственных организациях, участвующих во взаимодействии.

Специалист филиала ФГБУ «ФКП Росреестра» по Брянской областиотмечает, что филиал в рамках межведомственного взаимодействия предоставляет органам государственной власти и государственным внебюджетным фондам сведения, содержащиеся в государственном кадастре недвижимости бесплатно, в виде следующих документов:

• копии документа, на основании которого сведения об объекте недвижимости внесены в государственный кадастр недвижимости;
• кадастровой выписки об объекте недвижимости;
• кадастрового паспорта объекта недвижимости;
• кадастрового плана территории;
• кадастровой справки о кадастровой стоимости земельного участка.

Основными потребителями данной услуги являются Федеральная налоговая служба, Росимущество, Росприроднадзор, Россельхознадзор, Министерство внутренних дел, Федеральная служба судебных приставов, а также органы местного самоуправления Брянской области (порядок предоставления вышеуказанных сведений утвержден Приказом Минэкономразвития РФ от 27.02.2010 № 75 «Об установлении порядка предоставления сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости»).

Следует отметить, что направление межведомственных запросов допускается только в целях, связанных с предоставлением государственной услуги, а должностные лица, направившие необоснованные межведомственные запросы, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 7.1. Федерального закона № 210-ФЗ).

Основной задачей, которая стоит перед кадастровой палатой, является повышение качества и доступности государственных услуг Росреестра, в том числе оказание услуг в электронном виде. Для достижения этих целей в полном объеме органам государственной власти и органам местного самоуправления необходимо обеспечить эффективное использование информационных и телекоммуникационных технологий.

В связи с этим специалисты кадастрового органа настоятельно рекомендуют органам и организациям, участвующим в межведомственном взаимодействии, предоставлять запросы в орган кадастрового учета в электронном виде через портал услуг Росреестра (

Для выполнения главной задачи электронного взаимодействия государственных органов и населения - повышения качества и сокращения сроков предоставления государственных услуг - потребовался переход на качественно новый уровень межведомственного взаимодействия. С этой целью была создана система электронного межведомственного взаимодействия (СМЭВ). Ключевым правовым актом для модернизации системы предоставления государственных услуг является Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 г. 210-ФЗ, им установлен запрет для государственных служащих требовать от получателей государственных и муниципальных услуг документы, уже имеющиеся в распоряжении органов власти. Такая мера могла бы стать возможной только благодаря созданию СМЭВ. Исключением из этого перечня считаются документы личного хранения.

Нормативная правовая база была подготовлена довольно оперативно: уже в 2011 году существовало положение о СМЭВ, технические требования к взаимодействию информационных систем в рамках СМЭВ (они означают, что все ведомства будут использовать единый формат взаимодействия), регламенты взаимодействия участников СМЭВ и оператора системы. СМЭВ оказалась зафиксированной в правовом поле как система, на основе которой необходимо реализовывать межведомственное электронное взаимодействие при оказании государственных услуг.

Что же такое СМЭВ? Определение данного термина представлено в Постановление Правительства Российской Федерации № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» и звучит оно так, система межведомственного электронного взаимодействия представляет собой федеральную государственную информационную систему, включающую информационные базы данных, в том числе содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через систему взаимодействия к их информационным системам, сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме, а также программные и технические средства, обеспечивающие взаимодействие информационных систем органов и организаций, используемых при предоставлении в электронной форме государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций .

Проще говоря, СМЭВ - информационная система, обеспечивающая гарантированную доставку межведомственных запросов в адрес информационной системы поставщика и ответов на межведомственные запросы в адрес информационной системы потребителя.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации № 697, определим основные задачи и функции СМЭВ (рис. 1).

Необходимо отметить, что при реализации задач межведомственного документооборота в рамках оказания госуслуг так или иначе необходимо решать задачи взаимодействия с различными информационными ресурсами. Решение этой задачи требует реализовать функции взаимодействия, обнаружения ресурсов, поддержания списка доступных ресурсов, разработку стандартов взаимодействия и т.п., что, в конечном итоге, приведет либо к созданию
отдельной подсистемы межведомственного взаимодействия, либо к взаимодействию систем по принципу «точка - точка». Последний вариант приводит к неконтролируемому росту затрат на внедрение новых регламентов оказания госуслуг и огромной избыточности реализуемых функций .

Рис. 1. Функции и задачи СМЭВ

Система, которая позволила бы ведомствам обмениваться юридически значимыми данными в электронной форме, в едином формате, должна была лечь в основу электронного правительства. Бегать между чиновниками должен был не человек, а мегабайты информации.

До создания СМЭВ существовали определенные проблемы межведомственного взаимодействия. Еще несколько лет назад единую систему межведомственного электронного взаимодействия невозможно было даже представить. Обмен данными между госорганами проходил бессистемно и хаотично. Каждое ведомство работало по своим правилам, использовало собственные требования к технологиям, уровню защиты данных.

История обмена сведениями не хранилась - в случае необходимости, узнать кто, когда и кому передавал данные, было практически невозможно. У каких-то ведомств вообще не доходили руки до создания собственных информационных систем и получить от них данные в электронной форме было нельзя. Разумеется, отсутствовала единая система контроля и мониторинга, централизованная системы гарантированной доставки сообщений. Роль системы межведомственного взаимодействия играл гражданин - именно он обивал пороги ведомств, собирая нужные ему справки, чтобы в итоге отнести их в тот госорган, в котором хочет получить государственную услугу.

Речь идет о создании информационного ресурса, общего для нескольких государственных служб или ведомств, чьи сферы интересов пересекаются. Скажем, ресурс, содержащий информацию о гражданском состоянии лиц: обычно гражданин может представлять сведения о бракосочетании, разводе, рождении ребенка или смерти близких в несколько государственных органов на протяжении определенного ограниченного срока, а в дальнейшем в разнообразнейших ситуациях снова подавать каждый раз одни и те же данные в разных анкетах (для купли - продажи недвижимости, получения наследства, оформления субсидий или налоговых льгот и т.п.). При функционировании же СМЭВ один раз указанные данные заносятся в архивы всех нужных органов автоматически, а при повторном обращении гражданина к любому из государственных органов он освобождается от необходимости повторно сообщать те же самые данные.

Эти факторы приводили к упомянутой бюрократической волоките и путанице. От заявителя требовали предоставить массу документов и справок, причём многие из них - по нескольку раз. В результате граждане тратили массу времени (а многие - и денег) на копирование одних и тех же бумаг.

К основным проблемам межведомственного взаимодействия относятся:

Хаотический характер обмена сведениями, который организуется каждым из ведомств по своим собственным правилам;

Отсутствие хранения истории предоставления услуг и обмена сведениями;

Избыточные затраты на защиту каналов связи «всех со всеми»;

Отсутствие единой системы мониторинга производительности и доступности информационных систем.

В 2011 году к СМЭВ подключились все федеральные органы, которым необходимо обмениваться информацией для предоставления госуслуг в электронном виде .

Система обеспечивает регламентированную гарантированную передачу сообщений между подключенными к ней информационными системами органов власти и организаций, оказывающих госуслуги, а также между компонентами инфраструктуры электронного правительства.

В процессе информационного взаимодействия информационной системы поставщика с информационной системой потребителя СМЭВ фиксирует в электронной форме сведения о фактах отправки, получения и содержимом межведомственных запросов и межведомственных ответов между поставщиками и потребителями.

Достоверность предоставляемой информации обеспечивается каждым из поставщиков информации в рамках его зоны ответственности. При этом инфраструктура электронного правительства должна обеспечивать прием запросов, безошибочную маршрутизацию и неискаженную передачу информации между потребителями и участниками.

Перечисленные выше сведения хранятся в СМЭВ в течение 3 лет с момента их фиксации. По истечении указанного срока сведения удаляются .

На рис. 2 показан технологический процесс организации информационного обмена через СМЭВ в рамках процесса заказа услуг и межведомственного электронного взаимодействия с применением электронных подписей.

Рис. 2. Технологическая схема функционирования СМЭВ

В основе СМЭВ лежит технология электронных сервисов - программных средств, обеспечивающих запрос и получение структурированной информации и электронных документов из информационных систем участников. Эта технология позволяет объединить в единую «коммуникационную» сеть практические любые информационные системы независимо от времени их создания, их программной платформы и структуры информационных баз данных .

Направление информационных потоков в рамках межведомственного взаимодействия представлено на рис. 3.

Как видно на рис. 3 потребителем и получателем данных выступают абсолютно все органы власти федерального, регионального или муниципального значения.

Доступ потребителей к электронным сервисам СМЭВ осуществляться:

С использованием механизмов аутентификации участников, в том числе с использованием электронной цифровой подписи;

С помощью обмена потребителей информации и СМЭВ, поставщиков информации и СМЭВ электронными сообщениями установленного формата и структуры.

СМЭВ является полностью защищенной средой - она обеспечивает безопасность передаваемой информации от точки подключения отправителя сообщения до точки подключения его получателя. Система базируется на основе защищённой криптографическими средствами сети передачи данных .

В связи с переходом взаимодействия граждан с госорганами и госорганов между собой с бумажного на электронное, крайне актуальным стал вопрос развития механизма электронной подписи. Документы, передаваемые через СМЭВ, должны обладать той же юридической значимостью, что и бумажные, подписанные собственноручной подписью. Кроме того, необходимо было сделать так, чтобы электронной подписью могли пользоваться граждане при подаче заявлений на предоставление госуслуг через интернет.

Законодательство об электронных цифровых подписях, существовавшее на тот момент, было несовершенным и не учитывало возможности использования электронной подписи при предоставлении госуслуг. В 2011 г. нормативная база, регулирующая использование электронной подписи, была кардинально изменена - электронная подпись стала эффективным механизмом электронного правительства .

6 апреля 2011 г. вступил в силу Федеральный закон № 63-З от 06.04.2011 г. «Об электронной подписи» . Закон регулирует отношения в области использования электронных подписей при совершении гражданско-правовых сделок, оказании государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций, а также при совершении иных юридически значимых действий. В соответствии с 63-ФЗ, электронная подпись - информация в электронной форме, которая присоединена к другой информации в электронной форме (подписываемой информации) или иным образом связана с такой информацией и которая используется для определения лица, подписывающего информацию.

Принципами, на основе которых должна создаваться СМЭВ, являются :

Обеспечение технологической возможности информационного взаимодействия существующих и вновь создаваемых государственных информационных систем, муниципальных информационных систем и иных информационных систем, предназначенных для выполнения государственных задач;

Обеспечение технологической независимости структуры СМЭВ и регламента ее работы от проводимых технических, административных, организационных и иных изменений в информационных системах, подключенных к СМЭВ;

Применение единых технологий, форматов, протоколов межведомственного информационного взаимодействия, унифицированных программно-технических средств; правомерное использование программного обеспечения, использование сертифицированных программно-технических средств и средств связи;

Обеспечение защиты информации путем принятия организационных и технических мер, направленных на обеспечение защиты информации от неправомерного доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации;

Минимизация финансовых и временных издержек при передаче и получении информации;

Однократный ввод и многократное использование информации в информационных системах, подключенных к СМЭВ;

Обеспечение функционирования в реальном режиме времени; соблюдение прав граждан при автоматизированной обработке информации, содержащей персональные данные.

СМЭВ должна предусматривать возможность осуществления мониторинга межведомственного информационного взаимодействия со стороны уполномоченных государственных органов .

С 1 июля 2012 года межведомственный режим распространился на региональный и муниципальный уровень. Именно на региональном уровне предоставляются самые массовые услуги, количество заявителей по некоторым из которых стало превышать 5 млн. человек. Это такие услуги, как пособие по уходу за ребенком, получение субсидий на оплату ЖКУ, пособие на оплату общественного транспорта и другие.

Такой масштабный проект по синхронизации работы ведомств потребовал от Минэкономразвития России разработки и внедрения методик, которые позволяют описать и стандартизировать взаимодействие по обмену информацией между органами власти.

По направлению межведомственного взаимодействия были достигнуты заметные показатели:

367 федеральных государственных услуг переведены на межведомственное взаимодействие;

766 документов ведомства должны получать самостоятельно, по межведомственным каналам, не требуя их с заявителей;

264 документа были признаны избыточными, и ведомства отказались от их использования.

Важно отметить, что с момента вступления Федерального закона № 210-ФЗ в силу уже направлено около 11 миллионов межведомственных запросов - столько раз гражданам не пришлось тратить время на очереди за справками в госучреждениях .

Таким образом, межведомственное взаимодействие считается основным способом получения значительной части документов, необходимых для предоставления государственных услуг. Соответственно, к порядку межведомственного взаимодействия предъявляются специальные требования. В частности, направление межведомственного запроса
и представление документов и информации допускаются только в целях, связанных с предоставлением государственной или муниципальной услуги и (или) ведением базовых государственных информационных ресурсов в целях предоставления государственных или муниципальных услуг.

Но создание СМЭВ не только повышает эффективность работы. Описанный межведомственный подход позволяет предотвратить распространенный вид мошенничества, когда человек несколько раз получает одну и ту же льготу, обращаясь за ней в разные инстанции. В то же время, разным государственным учреждениям все чаще нужен общий доступ к информации об одних и тех же организациях, и персонах или доступ к данным по одному и тому же вопросу. Так, например, медицинские учреждения могут оперативно предоставлять информацию местным органам власти (отделам социального обеспечения), что поможет более качественно удовлетворять потребности населения. В ситуациях, когда возникает риск для безопасности граждан, информация может предоставляться милиции и другим правоохранительным органам. При этом применение в таких трансакциях СМЭВ, кроме экономии средств, предупреждает несанкционированный доступ к персональным данным со стороны отдельных граждан, организаций, бизнесов и т.п.

Система межведомственного электронного взаимодействия так же необходима информационного взаимодействия между органами исполнительной власти за счет повышения надежности, скорости и безопасности, для обеспечения регламентированного доступа граждан и представителей организаций к государственным, муниципальным и иным информационным системам, а также автоматизации обмена данными между отдельными государственными, муниципальными и иными информационными системами.

Региональный этап развития СМЭВ будет еще более значимым для граждан, поскольку именно на региональном и муниципальном уровнях хранятся документы и информация, необходимые для самых распространенных услуг .

На концептуальном уровне, СМЭВ, выступая в роли интеграционной шины и/или интеграционного брокера, не отвергает концепции автоматизации деловых процессов (для государственных органов, работающих преимущественно с документом - создания систем документооборота), а является дополнительной к ней. Система электронного документооборота реализует сквозной процесс предоставления государственной услуги, система межведомственного электронного взаимодействия обеспечивает участие в этом процессе ранее несвязанных ресурсов, предоставляя транспортную и логическую среду для обмена стандартизованными сообщениями между системой документооборота (системой исполнения деловых процессов) и внешними информационными ресурсами. При этом за счет выбора в качестве транспорта системы обмена сообщениями, базирующейся на открытых стандартах, к СМЭВ могут быть подключены как вновь создаваемые информационные системы, так и существующие, созданные на различных программно-аппаратных платформах .

При предоставлении услуг в электронном виде особое значение имеет технологическое обеспечение информационного обмена между федеральными органами государственной власти (ФОИВ), региональными органами исполнительной власти (РОИВ) и органами местного самоуправления (ОМСУ), что с успехом выполняет система межведомственного электронного взаимодействия.

Отправными точками в правовом переходе на межведомственное электронное взаимодействие стало принятие Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и постановления Правительства Российской Федерации от 08.09.2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия».

На уровне субъектов Российской Федерации были приняты соответствующие постановления. Так, в Республике Мордовия было утверждено распоряжение Правительства РМ от 6 июня 2011 г. № 337-р, в котором говорится о реализации плана мероприятий по переходу на межведомственное и межуровневое взаимодействие при предоставлении государственных услуг .

На основе типового плана, разработанного Министерством экономики Республики Мордовия, в муниципальных районах разработаны соответствующие планы перехода на межведомственное и межуровневое взаимодействие при предоставлении муниципальных услуг, в котором были сформированы перечни первоочередных муниципальных услуг, в отношении которых планируется проведение работ по организации межведомственного взаимодействия, разработаны технологические карты межведомственного взаимодействия (по каждой государственной, определены перечни и состав сведений (документов), находящихся в распоряжении государственных органов исполнительной власти Республики Мордовия, необходимых для предоставления государственных услуг, так же определены способы межведомственного и межуровневого взаимодействия, необходимые изменения в соответствующие нормативно-правовые акты и т.д. .

Распоряжением Правительства РМ от 27 июня 2011 г. № 384-р, был определен исполнительный орган государственной власти Республики Мордовия, ответственный за организацию «межведа» - Министерство информатизации и связи Республики Мордовия .

Перечень государственных услуг с элементами межведомственного и межуровневого взаимодействия, предоставляемых Аппаратом Правительства Республики Мордовия, исполнительными органами государственной власти Республики Мордовия, был определен в распоряжение Правительства Республики Мордовия от 8 августа 2011 г. № 507-р .

Анализ перечня услуг с элементами межведомственного и межуровневого взаимодействия показал, что всего в нем 101 услуга. Оказывают эти услуги 18 ведомств ответственных за предоставление услуг. Данные по ответственным ведомствам и количеству оказываемых ими услуг приведены в табл. 2.

Таблица 2

Данные по ответственным ведомствам и услугам

Ответственное ведомство Республики Мордовия по предоставлению услуг с элементами межведомственного и межуровневого взаимодействия	Количество услуг, шт.
Министерство жилищно-коммунального хозяйства и гражданской защиты населения Республики Мордовия
Министерство здравоохранения Республики Мордовия
Министерство лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия
Министерство образования Республики Мордовия
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Мордовия
Министерство социальной защиты населения Республики Мордовия
Министерство спорта, физической культуры и туризма Республики Мордовия
Министерство строительства и архитектуры Республики Мордовия
Министерство торговли и предпринимательства Республики Мордовия
Министерство экономики Республики Мордовия
Министерство энергетики и тарифной политики Республики Мордовия
Государственный комитет имущественных и земельных отношений Республики Мордовия
Государственный комитет Республики Мордовия по делам молодежи
Государственный комитет Республики Мордовия по транспорту
Республиканская ветеринарная служба Республики Мордовия
Республиканская служба записи актов гражданского состояния Республики Мордовия
Государственная инспекция Республики Мордовия по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники
Министерство культуры Республики Мордовия

Как видно из табл. 2, самое большое количество услуг с элементами межведомственного и межуровневого взаимодействия у Министерства социальной защиты населения Республики Мордовия (29), на втором месте Министерство лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия (19). По одной услуге у Министерства жилищно-коммунального хозяйства и гражданской защиты населения Республики Мордовия, Республиканской ветеринарной службы Республики Мордовия, Министерства энергетики и тарифной политики Республики Мордовия, Республиканской службы записи актов гражданского состояния Республики Мордовия.

Указанный перечень служит основой для организации работы по проектированию межведомственного взаимодействия, составления технологических карт межведомственного взаимодействия (ТКМВ), которая содержит описание порядка предоставления государственной (муниципальной) услуги, сведений о составе документов, необходимых для предоставления государственной (муниципальной) услуги, сведений о поставщиках и потребителях данных, формах и содержании межведомственного взаимодействия в рамках предоставления государственной (муниципальной) услуги.

На 31 декабря 2013 г. были утверждены ТКМВ по 100 государственным услугам и 42 по муниципальным услугам (39 типовых и 2 уникальные). Инвентаризация и внесение изменений в ТКМВ осуществляется постоянно по мере внесения изменений в законодательство регулирующее предоставление соответствующих государственных и муниципальных услуг, а также по мере внесения изменений в составы запросов, размещенные в информационной системе «Реестр сведений» (http://reestr.210fz.ru/).

Распоряжением Правительства Республики Мордовия от 20 декабря 2011 г. № 807-Р в целях устранения препятствий для перехода на межведомственное взаимодействие утвержден план внесения изменений в нормативные правовые акты, который включает 50 нормативных правовых актов (изменения внесены во все запланированные НПА) .

В Республике Мордовия, на основании Распоряжения Правительства Республики Мордовия от 14.03.2011 г. № 135-р, ответственность по созданию и обеспечению функционирования инфраструктуры региональной информационной системы межведомственного электронного взаимодействия возложена на уполномоченную организацию - ГАУ РМ «Госинформ» .

Учредителем ГАУ РМ «Госинформ» является Министерство информатизации и связи Республики Мордовия. Целью деятельности Государственного автономного учреждения Республики Мордовия «Госинформ» является содействие реализации государственной политики в области информатизации Республики Мордовии, проводимой Правительством Республики Мордовия.

Основные направления деятельности ГАУ РМ «Госинформ»:

Содействие органам государственной власти в выполнении функций эксперта при утверждении технических требований и технических заданий при реализации мероприятий Республиканской целевой программы «Формирование информационного общества в Республике Мордовия в период до 2015 года» и иных государственных программ и проектов создания государственных информационных систем и информационных ресурсов в соответствии с целями социально-экономического развития Республики Мордовия;

Осуществление функций оператора электронного правительства Республики Мордовия в соответствии с Постановлением правительства Республики Мордовия № 218 от 24 мая 2010 г.

Сотрудниками ГАУ РМ «Госинформ» вместе с Министерством информатизации и связи РМ и Министерством экономики РМ была проведена работа по созданию региональной СМЭВ (РСМЭВ) и подключению ее к федеральной СМЭВ. Подключены и обеспечены паролями доступа 20 исполнительных органов государственной власти Республики Мордовия, 23 органа местного самоуправления, 18 действующих МФЦ. В целях защиты персональных данных организованы защищенные каналы связи между ГАУ РМ «Госинформ» и участниками межведомственного взаимодействия.

Рабочей группой сектора организации межведомственного электронного взаимодействия ГАУ РМ «Госинформ» проведен анализ государственных и муниципальных услуг Республики Мордовия, где было выявлено, что из 349 государственных и муниципальных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти Республики Мордовия и органами местного самоуправления в Республике Мордовия, 128 услуг имеют элементы межведомственного и межуровневого взаимодействия (в т. ч. 87 государственных услуг и 41 муниципальная, из которых 39 типовых).

Основные показатели, характеризующие систему межведомственного электронного взаимодействия показаны на рис. 4.

В ходе анализа ТКМВ в 128 услугах были выявлены 184 электронных сервиса. Данные по разработанным сервисам приведены в табл. 3.

Разработанные и протестированные электронные сервисы в количестве 7 штук, они входят в состав 13 социально значимых государственных и муниципальных услуг. Таким образом, 47 электронных сервисов находятся в разной степени готовности.

Рис. 4. Основные показатели, характеризующие СМЭВ Республики Мордовия

Данные электронные сервисы направлены в Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации для регистрации в тестовой среде РСМЭВ, также на данный момент 1 из разработанных и протестированных электронных сервисов зарегистрирован в тестовой среде СМЭВ.

Согласно статистике, представленной ОАО «Ростелеком», количество запросов по каналам СМЭВ в Республике Мордовия в 2013 году составило более 6 млн. (количество запросов, направленных в 2012 году, составило 420 982). Это говорит о том, что СМЭВ в Республике Мордовия развивается стремительно .

Информационной системой обеспечивающей межведомственное взаимодействие в Республике Мордовия является информационная система «Система исполнения услуг и межведомственного взаимодействия»
(ИС СИУМВВ). Она обеспечивает выполнение следующих функций (рис. 5).

Таблица 3

Данные по электронным сервисам в Республике Мордовия

Рис. 5. Основные функции ИС СИУМВВ

Разработчиком ИС СИУМВВ является ЗАО «КСК Технологии» (г. Москва), она является лидером во внедрении портальных проектов в России, активно участвует в создании «Электронного правительства», является основным разработчиком региональных порталов и реестров государственных и муниципальных услуг, и платформа КСК СИУМВВ (Система исполнения услуг и межведомственного взаимодействия) в настоящее время является лидирующей системой в своем классе.

Сотрудниками ГАУ РМ «Госинформ» в 2012-2013 гг. проводились работы по составлению план-графика по функциональному тестированию р-сведений в тестовом и продуктивном контуре РСМЭВ совместно с федеральными органами исполнительной власти сведения из разрешения на ввод в эксплуатацию объекта недвижимости. Была выполнена работа по функциональному тестированию электронных сервисов, согласно план-графика по функциональному тестированию р-сведений в тестовом и продуктивном контуре РСМЭВ, зарегистрированных в тестовом контуре СМЭВ с федеральными органами исполнительной власти.

Нужно отметить, что по тестированию электронных сервисов республика была среди лидеров на всех этапах этой работы. Тестирование так называемых Ф-сведений, по которым поставщиком запрашиваемой информации является федеральный орган исполнительной власти (или его территориальный орган в республике), а потребителем - республиканский орган власти или местного самоуправления, было завершено еще в апреле 2013 г. И с этого момента абсолютное большинство таких запросов осуществлялось в электронном виде без непосредственного межличностного взаимодействия человека с конкретным чиновником. По тестированию электронных сервисов, где поставщиком информации является республика, а потребителем - федеральные органы власти, Мордовия вошла в число 13 пилотных регионов и завершила тестирование на 3 месте среди 83 субъектов Российской Федерации (по срокам). Это позволяет полностью в электронном виде осуществлять межведомственное взаимодействие в рамках развития информационного общества в Республике Мордовия.

Так же проводилась работа по доработке 56 электронных сервисов, необходимых для предоставления сведений Федеральным органам исполнительной власти Республики Мордовия согласно распоряжению Правительства РФ № 1123-р от 28.06.2012 г., до обновленной версии Методических рекомендаций по разработке электронных сервисов и применению технологии электронной подписи при межведомственном электронном взаимодействии (версия 2.5.6) электронных сервисов в РСМЭВ .

Основные проблемы при разработке электронных сервисов, с которыми сталкиваются сотрудники ГАУ РМ «Госинформ» при реализации проектов, связанных с переводом государственных и муниципальных услуг в электронный вид и организации межведомственного электронного взаимодействия, представлены в табл. 4.

Таблица 4

Выявленные проблемы и пути решения в СМЭВ

Проблема
Отсутствие опубликованной документации к электронным сервисам, разработанным федеральными органами исполнительной власти и ее неактуальность (руководства пользователей, контрольных примеров на электронные сервисы), размещенной на технологическом портале СМЭВ и в информационной системе «Реестр сведений» (reestr.210fz.ru) (Пример: Федеральное казначейство, Сведения о госпошлине, SID0003194; УФСИН, Запрос сведений о нахождении гражданина в местах лишения свобод, SID0003444)	Разработать ФОИВам электронные сервисы и соответствующую актуальную документацию к ним
Длительная регистрация электронных сервисов, как в тестовом, так и продуктивном контуре СМЭВ; нарушается регламент получения доступа к сервисам оператором ЕСМЭВа Минкомсвязью России в части требований направлений дополнительных заявок непосредственно в Федеральные ведомства (в соответствии с «Регламентом взаимодействия Участников информационного взаимодействия (версия 2.0)» регистрация электронного сервиса в тестовом режиме СМЭВ производится в течение 5 рабочих дней, регистрация в продуктивном режиме СМЭВ производится в течение 9 рабочих дней. При этом электронные сервисы проверяются не комплексно, а до первой найденной ошибки, что заставляет начинать процедуру регистрации электронного сервиса заново)	Привести в соответствие требованиям Минкомсвязи РФ регламент получения доступа к электронным сервисам
В утвержденных ФОИВами форматах электронных сервисов указан неполный состав реквизитов параметров запросов	Определить орган (организацию), который будет собирать информацию и формировать консолидированный ответ
Ограниченность финансовых ресурсов, в том числе местных бюджетов, которые могут быть направлены на финансирование мероприятий указанных проектов	Необходимо дофинансирование
Высокая стоимость услуг единого оператора электронного правительства ОАО «Ростелеком» в части предоставления исполнительным органам государственной власти Республики Мордовия и органам местного самоуправления доступа к сегменту РСМЭВ, размещенному на федеральном уровне	Уменьшение стоимости

Сотрудниками ГАУ РМ «Госинформ» проводилось исследование общественного мнения по осведомленности о системе межведомственного взаимодействия и ее работе. В ходе исследования в Республике Мордовия, было выявлено, что осведомленность местных респондентов составляет 52 % (табл. 5).

Таблица 5

Осведомленность заявителей о системе межведомственного взаимодействия, в % от опрошенных

С 1 июля 2012 года вступили в силу нормы 210-ФЗ, запрещающие органам власти при приеме документов на получение государственных (муниципальных) услуг требовать с заявителей документы, имеющиеся в других органах власти и получаемые в рамках системы межведомственного взаимодействия. О существовании таких правил на момент опроса были осведомлены 52 % заявителей (табл. 6).

Таблица 6

Соблюдение требований межведомственного взаимодействия,
в % от опрошенных, осведомленных о запрете

Среди опрошенных 81 % заявили, что органы власти, к которым они обращались за услугами, соблюдали эти нормативы, не требуя излишних документов. Таким образом, за прошедший год осведомленность заявителей о системе межведомственного взаимодействия увеличилась (прежде всего, за счет тех, кто «что-то слышал»). Также увеличился и показатель использования этой системы органами власти.

Использование СМЭВ в качестве единственного средства предоставления информационных ресурсов для системы исполнения бизнес-процессов позволяет обеспечить независимость информационных ресурсов органов государственной власти и систему исполнения деловых процессов. Процесс создания системы межведомственного взаимодействия оказал влияние не только на технологическую сторону оказания услуг, но и позволил заметно оптимизировать внутренние процедуры, сформировать новые компетенции у участвовавших в работе сотрудников ведомств, устранить противоречия в требованиях органов власти при оказании услуг.

Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»

Введение

Глава 1. Межведомственное взаимодействие в социальной сфере: понятие, управленческая практика 16-77

1.1. Понятие «межведомственное взаимодействие в социальной сфере» 16 - 49

1.2. Межведомственные барьеры в решении проблем сиротства на территории 50-77

Глава 2. Организация межведомственного взаимодействия учреждений социальной сферы на территории 78-138

2.1. Принципы и механизмы межведомственного взаимодействия учреждений в социальной сфере 78-113

2.2. Преодоление межведомственных барьеров при решении проблем безнадзорных детей и социальных сирот 114-138

Заключение 139- 140

Литература 141 - 159

Приложения 160 - 173

Введение к работе

Актуальность диссертационного исследования.

Безнадзорность детей и социальное сиротство являются показателями кризисного состояния современного российского общества. По официальным правительственным данным количество безнадзорных детей в России на начало 2004 года составляет около одного миллиона. Многие исследователи считают, что реальное количество безнадзорных в несколько раз больше. Официальная статистика не в силах отразить действительную картину изучаемого явления, так как учитывает только детей, состоящих на учете в специализированных учреждениях.

На сегодняшний день ни одна структура системы профилактики безнадзорности несовершеннолетних не располагает точными сведениями о семьях и детях, находящихся в социально-опасном положении. Имеющиеся данные существенно разнятся по ведомствам. Так, по состоянию на 01.01.2003 г. на учете в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав Кемеровской области состояло 7797 семей, не обеспечивающих надлежащих условий для воспитания, содержания и обучения 9949 детей. По сведениям департаментов образования Администрации области количество таких семей составляет 8890, детей - 14972, социальной защиты населения, соответственно, 9419 и 18525 человек 1 .

По данным Администрации г. Кемерово, в 2002 году в городе воспитывались и обучались 2 893 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. 1 665 несовершеннолетних находятся под опекой, 103 ребенка были усыновлены. На 01.01.2003 года выпускников учреждений интернатного типа

1 Представление прокуратуры Кемеровской области от 16.04.03. № 21-3-03 «Об устранении нарушений требований законодательства об ответственности родителей за воспитание детей в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, органов образования».

из числа детей-сирот в возрасте до 23 лет - 308 человек 2 .

В результате нестабильности социально-экономической и политической жизни дети все чаще попадают в трудную жизненную ситуацию, выход из которой самостоятельно им найти невозможно. Объективно созревает потребность в государственной и общественной защите несовершеннолетних. Решение проблем детства зависит от усилий семьи и от деятельности социальных институтов, участвующих в процессе социализации детей.

Масштабность факторов, стимулирующих безнадзорность и социальное сиротство, показывает, что только государственные службы могут противостоять разрушению материального достатка семьи, массовой безработице, нищете, преступности. Это единственный институт, способный интегрировать усилия всех субъектов управления в социальной области.

Учреждения различных ведомств социальной сферы призваны представлять и отстаивать культурные, образовательные, медицинские, духовные и другие интересы детей. «Социальная сфера в идеале призвана обеспечить достаточный, с точки зрения прогресса общественного развития, уровень благосостояния, доступность основных жизненных благ для большинства населения» 3 .

Каждое ведомство в рамках своей компетенции отвечает за решение определенных проблем несовершеннолетних, за создание условий для осуществления их интересов на различных этапах жизни сироты.

Позиционирование интересов сирот учреждениями социальной сферы зачастую не соответствует направленности и диапазону запросов детей.

Недостаточная координация усилий проявляется в ходе работ по выявлению ребенка, находящегося в неблагополучных условиях. С запозданием становятся известны факты злостного уклонения родителей от выполнения своих обязанностей по отношению к детям. Не сразу принимается решение о

2 Чужих детей не должно быть (из опыта работы по профилактике безнадзорности и пра
вонарушений несовершеннолетних в г. Кемерово). Кемерово, 2003. - Вып. 3. - Сб.

3 Осадчая Г.И. Социология социальной сферы: Учеб. пособ. - М: Изд-во МГСУ «Союз»,
1999.-С. 28.

возбуждении дела о лишении родительских прав. По мнению детских психологов, основные черты характера формируются у ребенка до шести-семи лет. В результате социальные сироты попадают под опеку государства соматически, педагогически и интеллектуально запущенными, с тяжелыми травмами психики, имея за плечами негативный опыт жизни в семье.

Сегодня актуальным является межведомственное взаимодействие, подкрепленное законодательной и материальной базой. Оно необходимо для оказания социальной поддержки выпускников интернатных учреждений. При выходе из стен интерната, детского дома выпускники зачастую оказываются выброшенными в жизнь без социального опыта, необходимого для самостоятельной жизни. Без поддержки родственников и знакомых, без хорошего образования они, как правило, не могут устроиться на работу. Из-за нехватки средств в местных бюджетах им не дают жилья, социальные льготы лишь декларируются.

С середины 90-х годов получила широкое распространение сеть учреждений и организаций социальной защиты населения, оказывающих различные виды помощи и поддержки детям, попавшим в трудную жизненную ситуацию. В настоящее время в Кемеровской области действует более 130 учреждений. Территориальные специализированные учреждения предоставляют таким детям возможность для временного проживания, осуществляют социальную реабилитацию несовершеннолетних, оказывают правовую, медицинскую, психологическую, экономическую, педагогическую помощь.

Сложившаяся ситуация предопределяет масштабность и направления работы этих учреждений, вынуждает постоянно наращивать объемы оказания социальной помощи, находить новые более эффективные технологии работы. Наряду с традиционными формами работы с социальными сиротами активно внедряется деятельность приютов для несовершеннолетних, центров социальной помощи семье и детям, социально-реабилитационных центров и т. д. (См. Приложение 1). Данные структуры предоставляют социальную

поддержку нуждающимся, находясь в непосредственной близости от семьи, ребенка. Учреждения социальной защиты также находятся в контакте с властными государственными органами, от которых зависит решение проблем клиента. Подобная система позволяет оценить реальную жизненную ситуацию и найти конкретные пути выхода на управленческом уровне. Увеличение численности и разнообразия учреждений социальной защиты населения призвано обеспечить разнообразие социальных услуг и доступность их населению. Это свидетельствует в пользу повсеместного создания учреждений социальной защиты, специалисты которых являются посредниками и контактерами со всеми структурами социальной сферы. Социальная защита населения создавалась как самостоятельная система учреждений. В этом смысле, внутриведомственное взаимодействие является первичным, а межведомственное - вторичным. Логика функционирования учреждений социальной защиты вторичность межведомственного взаимодействия преобразует в первичность.

Решение проблем безнадзорности и сиротства детей затрудняется разобщенностью действий учреждений социальной сферы на территории. Существующие технологии работы с несовершеннолетними регламентируют действия ведомств при оказании социальной помощи ребенку, попавшему в социально опасное положение: силовые ведомства - при совершении подростком преступления, хулиганства, либо если ребенок замечен в бродяжничестве; социальная защита - при работе с неблагополучной семьей и при необходимости временного размещения ребенка с целью социальной реабилитации; образование - при помещении его в детские интернатные учреждения и т. д. Судьба ребенка передается «из рук в руки», проходит по этапам технологий. Если ведомство выполнило свою задачу, то ребенок снимается с учета и либо передается в другую структуру (без дальнейшего контроля над ним), либо выпускается из поля зрения вообще, и работа с ним не ведется. Каждое ведомство при работе использует свои критерии, отчетные показатели, вкла-

дывает свой смысл в понятия. У всех служб нет единого оперативного поля и единой задачи. Нет опоры в работе на информацию других структур в необходимом объеме. Затрудняет работу нерациональное дублирование функций.

Итак, развитие системы социального обслуживания происходит противоречиво, иногда не согласуясь с окружающей социальной действительностью. Существующая сеть социальных учреждений для несовершеннолетних не соответствует остроте и масштабам дезинтеграции детей, а система мер социальной политики неадекватна запросам современной семьи.

Специализированные учреждения не способны решать проблемы безнадзорных детей и социальных сирот на общественно приемлемом уровне из-за слабого межведомственного взаимодействия различных структур социальной сферы на территории. Сеть государственных учреждений, работающих с детьми, представлена различными ведомствами: образованием, здравоохранением, социальной защитой, правоохранительными органами, жилищно-коммунальным хозяйством, культурой. Вопросами безнадзорности и социального сиротства занимаются органы государственной власти и местного самоуправления. На защиту детей ориентированы также общественные организации и фонды. Вместе с тем, ни одно из ведомств не выполняет координирующую функцию. Следовательно, нельзя рассматривать эти структуры как единый комплекс на территории.

Итак, актуальность диссертационного исследования обусловлена нуждами социальной практики, остротой проблем, связанных с детской неприкаянностью, беспризорностью, сиротством и угрожающим нарастанием фактов отклоняющегося поведения детей и подростков. Еще один вызов социальной практики - предупреждение насилия над детьми, а также необходимость социальной реабилитации в случаях искалеченного детства. Востребованность темы исследования социальной практикой подтверждается и тем, что учреждения социальной защиты, непосредственно работающие с населением и

Территориально-управленческий аспект взаимодействия учреждений социальной сферы становится актуальным сегодня, поскольку общество имеет возможность объединить усилия государственных, муниципальных органов власти и учреждений, организаций некоммерческого «3-го сектора» для осуществления практических мер, смягчающих остроту проблем сиротства, особенно в отношении социальных сирот, обездоленных при живых родителях и самими родителями. Разработка рекомендаций, механизмов взаимодействия учреждений социальной сферы позволяет полнее использовать резервы данной сферы и экономить ресурсы, добиваться преодоления межведомственных барьеров в интересах благополучия детей и всего населения.

Заявленная тема диссертационного исследования актуальна в научном плане, поскольку в социологии управления на сегодня мало работ, раскрывающих проблематику межведомственного взаимодействия учреждений в социальной сфере.

Разработанность темы в научной литературе.

Понятие «взаимодействие» исследователями используется для объяснения широкого круга явлений социальной действительности. Значимый вклад в изучение данной темы внесли такие зарубежные ученые, как М. Вебер, Т. Парсонс, Г. Зиммель, Э. Гидденс и др. В отечественной социологии общие проблемы взаимодействия рассматривались Б.Н. Чичериным, М.М. Ковалевским, П.А. Сорокиным, К.М. Тахтаревым и др. Среди современных ученых можно назвать В.В. Желтова, О.С. Разумовского, Е.В. Руден-ского, М.В. Удальцову, В.П. Фофанова, Л.Л. Шпак и др.

В научной литературе рассматриваются такие формы взаимодействия, как социально-политическое (Л.Л. Шпак, В.В. Желтов и др.), информационное (В.З. Коган, В.Н. Шубкин и др.), социально-экономическое (Т.И. Заслав-

екая, Ф.М. Бородкин и др.), межгрупповое (B.C. Агеев и др.), социальное партнерство (И.М. Модель, Б.С. Модель, Г.Ю. Семигин, А.И. Сухарев и др.).

Общие вопросы социального управления отражены в публикациях Ю.П. Аверина, В.Г. Афанасьева, А.И. Пригожина, A.M. Омарова, Т.М. Дрид-зе, Н.С. Данакина, Е.В. Охотского, B.C. Комаровского, Н.М Слепенкова, В.И. Добренькова и др.

Социальная политика в целом и как разновидности региональной политики освещается в работах СВ. Бирюкова, Н.Д. Вавилиной, Л.Г. Гусляко-вой, В.В. Желтова, Л.Л. Шпак, Ф.Э. Бурджалова, Г.И. Осадчей и др.

Общие проблемы социальной сферы освещены в работах таких авторов, как B.C. Барулин, В.Н. Иванов, В.Н. Ковалев, Ю.Е. Волков, Г.И. Осад-чая, СИ. Григорьев, Л.Г. Гуслякова, А.И. Ляшенко, A.M. Бабич, Е.Н. Жильцов, Е.В. Егоров, О.Н. Викторов, В.Л. Кураков, Н.В. Бондаренко, Э.Н. Гри-бакина, и др.

Аспекты управления учреждениями социальной сферы отражены в работах Н.Д. Вавилиной, А.И. Ляшенко, М.В. Удальцовой, Е.И. Холостовой, Л.В. Топчего, В.Г. Попова, СА. Беличевой и др.

Смежными проблемами межтерриториального и внутритерриториаль-ного взаимодействия учреждений социальной сферы занимается узкий круг авторов (Д.А. Куган, Е.В. Хижнякова, А.В. Гуревич и др.).

Изучением принципов строения и функционирования организаций, технологий организационного взаимодействия занимались Н.С Данакин, B.C. Дудченко А.И. Пригожий, В.В. Щербина, А.В. Стрыгин и др.

Социально-экономические, демографические, психолого-

педагогические и другие проблемы семьи описаны в работах сотрудников Научно-исследовательского института семьи: А.Г. Харчева, М.С Мацковско-го, СИ. Голода, СВ. Дармодехина, О.И. Волгиной и др.

Социальные проблемы сиротства отражены в работах исследователей НИИ детства Российского детского фонда и института социологии РАН

(И.В. Анисимовой, В.В. Белякова, И.Ф. Дементьевой, И.Г. Жирицкой, Н.П. Иванова, A.M. Нечаевой и др.). Причины социального сиротства рассмотрены в работах В.В. Белякова, В. Брутмана, Л.И. Кононовой и др. Государственную социальную политику в интересах детей изучают Е.М. Рыбинский, Л.В. Кузнецова, М.И. Несмеянова и др. Проблемы насилия над детьми в семье рассматривались в работах Л.С. Алексеевой, В.М. Закировой, А.Д. Кошелевой, М.Р. Рокицкого и др.

Общими усилиями исследователей в разработке данной тематики достигнуто следующее:

Сформированы концептуальные основы для изучения социального взаимодействия на территории;

Раскрыто понятие социальной сферы;

Определены специфика учреждений социальной защиты и технологии работы этих учреждений с различными категориями клиентов, в том числе с детьми и семьями, попавшими в трудные жизненные обстоятельства;

Описаны социальные проблемы и причины сиротства.

Несмотря на достигнутые результаты, остались слабо освещенными принципы и механизмы межведомственного взаимодействия, необходимого для комплексного решения проблем сиротства на территории. Недостаточно внимания уделялось разработке проблем взаимодействия в территориально-управленческом аспекте, в том числе с учетом позиционирования интересов сирот и наличия межведомственных барьеров.

Проблема исследования - слабое использование территориально-управленческих механизмов во взаимодействии учреждений социальной сферы для комплексного решения проблем сиротства.

Объект исследования - взаимодействие учреждений социальной сферы на территории.

Предмет исследования - организация межведомственного взаимодействия в решении проблем сиротства.

Цель диссертационной работы - оптимизация территориально-управленческих механизмов межведомственного взаимодействия учреждений социальной сферы в решении проблем сиротства.

Задачи, реализующие цель исследования:

раскрыть понятие «межведомственное взаимодействие в социальной сфере»;

дать типологию межведомственных барьеров в аспекте позиционирования интересов сирот и возможностей учреждений социальной сферы;

охарактеризовать принципы и механизмы взаимодействия учреждений социальной защиты с другими учреждениями социальной сферы;

изучить возможности комплексного решения проблем сиротства на путях преодоления межведомственных барьеров в социальной сфере.

Гипотезы исследования.

Гипотеза-основание: взаимодействие учреждений социальной сферы - это необходимое условие комплексного решения проблем сиротства детей и подростков на территории; изучение проблемы взаимодействия в территориально-управленческом аспекте позволяет оптимизировать процессы взаимодействия в интересах сирот.

Гипотезы-следствия:

Соблюдение принципов взаимодействия позволяет выработать общий, концептуально выстроенный управленческий подход к комплексному решению проблем сиротства на территории;

Технологическое обеспечение процессов взаимодействия способствует концентрации ресурсов и усилий взаимодействующих сторон в решении узловых проблем сиротства детей и подростков на территории;

Преодоление межведомственных барьеров ведёт к унификации процессов взаимодействия и одновременно вносит достаточное разнообразие форм, способов и средств достижения общих целей взаимодействующими сторонами;

> Организация взаимодействия учреждений социальной сферы зависит от компетентности управленческих кадров и территориально-управленческих возможностей взаимодействующих сторон.

Теоретико-методологическими основами исследования для автора стали системный подход и метод системного анализа. Структурно-функциональный подход был использован для изучения объекта и предметной области диссертационного исследования.

Наиболее близкими к исследованию процессов, механизмов и последствий межведомственного взаимодействия в социальной сфере являются ин-терпретативные парадигмы (парадигма социального действия, адаптивная), а также функционалистская парадигма.

Основой диссертационного исследования служили концепции научного и социального управления, разработанные в отечественной социологии, а также концепция социального взаимодействия.

Полезными для автора явились идеи и концепции современных авторов, разрабатывающих проблемы организаций, технологий внутриорганиза-ционного и межорганизационного взаимодействия (Н.С. Данакин, B.C. Дудченко, А.И. Пригожий, А.В. Стрыгин, В.В. Щербина и др.).

Методы исследования: структурно-функциональный анализ, экспертный опрос, анкетный опрос, включенное наблюдение, традиционный анализ документов, вторичный анализ.

Эмпирическая база исследования. Информационное оснащение.

В эмпирическую базу исследования вошли прикладные исследования, проведенные лично диссертантом и с её участием в 1998-2004 гг.

С 1998 по 1999 гг. на базе детского дома-школы с. Березово Кемеровского района (ведомственная подчиненность - Управлению образования Кемеровского района) проводилось изучение социальных проблем, судеб сирот,

трудностей функционирования интернатных учреждений, технологий работы с несовершеннолетними, межведомственных связей учреждений при устройстве, проживании и выходе сироты из стен детского дома. В рамках данного исследования были проведены опросы работников и воспитанников Березовского детского дома-школы (54 подростка до 18 лет), изучены материалы работы учреждения, учетно-отчетная документация за 1997-1999 гг.

Изучение системы работы с детьми, лишившимися родительского попечения, проводилось также на базе Управления социальной защиты Администрации Кемеровского района, где диссертант был ознакомлен с текущей и годовой учетно-отчетной документацией данной структуры (1998-1999 гг.).

В диссертационной работе использованы материалы включенного наблюдения в период работы в Центре социальной помощи семье и детям г. Кемерово (2002-2004 гг.). С целью изучения территориально-управленческих механизмов межведомственного взаимодействия учреждений социальной сферы на базе Центра были проведены следующие прикладные исследования:

> Участие в работе советов «Семья» микрорайонов г. Кемерово (2003-2004 гг.);

У Опрос участников советов «Семья» микрорайонов г. Кемерово (2004 г., 100 чел.).

В диссертации использованы материалы текущего архива Центра социальной помощи семье и детям, а также документы координационного совета «Семья» и «Совета по профилактике, безнадзорности и правонарушениям среди несовершеннолетних» г. Кемерово (за 2002-04 гг.).

В 2004г. диссертантом проведен экспертный опрос 30 руководящих работников учреждений социальной сферы г. Кемерово (из числа участников решения проблем сиротства и безнадзорности детей на территории).

Методом вторичного анализа были изучены близкие к диссертационной проблематике материалы исследований международного проекта «Стра-

тегия партнёрства: местное развитие» (1999-2002 гг., руководители проекта д.ф.н., проф. В.В. Желтов, д.с.н., проф. Л.Л. Шпак), материалы исследований, проведенных в г. Березовском (Центр социальной помощи семье и детям, директор - к.с.н. Н.Б. Горюнова).

Кроме того, изучалась информация, имеющаяся о британском проекте по проблемам социальной защиты населения в Кузбассе материалы социологического исследования, проведенного в Центре социальной помощи семье и детям г. Кемерово «Социальные услуги: соответствие запросам населения» (директор - Черняева И.А., научный руководитель - Л.Л. Шпак, исполнители Т.Ю. Мочалова, М.Н. Большакова, Е.В. Поличук, Н.Б. Синицкая; 2002-2003 гг., опрос 600 чел.).

Научная новизна исследования:

Уточнено понятие «межведомственное взаимодействие в социальной сфере»;

Дана классификация межведомственных барьеров во взаимодействии учреждений социальной сферы применительно к решению проблем сиротства детей и подростков (правовые, организационно-управленческие, инновационные, социальные, психологические, культурные, коммуникативные, религиозные, этнические, тендерные, политические, географические и другие барьеры);

В территориально-управленческом аспекте предложен технологический процесс взаимодействия учреждений социальной сферы на основе позиционирования интересов сирот и учреждений социальной сферы;

Систематизированы принципы и механизмы взаимодействия учреждений социальной сферы в комплексном решении проблем сиротства на территории.

Теоретическая значимость исследования.

В диссертации разработаны концептуальные положения, характеризующие социальную сферу в территориально-управленческом аспекте применительно к проблемам сиротства. Предложена концептуальная схема тех-

нологического сопровождения процессов взаимодействия учреждений с учетом межведомственных барьеров и позиционирования интересов детей-сирот. Диссертационные положения могут быть использованы как исходные для дальнейшего изучения территориально-управленческих проблем социальной сферы.

Практическая значимость исследования.

Основные результаты диссертационного исследования могут быть использованы в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, учреждений социальной сферы при организации и проведении межведомственной работы по решению проблем безнадзорности и сиротства.

Материалы исследования можно использовать в вузовском преподавании курсов социологии управления и социологии социальной сферы, в различных формах подготовки и переподготовки кадров социологов, политологов, социальных работников, государственных и муниципальных служащих.

Понятие «межведомственное взаимодействие в социальной сфере»

Межведомственное взаимодействие мы рассматриваем в диссертации как разновидность социального взаимодействия. Сторонами взаимодействия выступают социально ориентированные субъекты (подведомственные организации, учреждения на территории), достигающие своих целей посредством определенных профессионально специализированных мер и действий.

Понятие «взаимодействие» привлекало к себе внимание исследователей различных областей научного знания.

Внимание к действию и взаимодействию проявлялось в работах Платона, Аристотеля, Спинозы, Гоббса, Канта, и других мыслителей. Они рассматривали взаимодействие с целью изучения и объяснения причинности, развития, единства-многообразия сущего и т. д. Например, Платон в учении об идеальном государстве рассматривал взаимосвязь и взаимообусловленность явлений мира и считал, что люди постоянно испытывают нужду и с целью взаимопомощи объединяются. Гегель и Шопенгауэр отождествляли действие и бытие 4.

Взаимодействие рассматривается многими современными учеными (Л.С. Выготским, Э. В. Ильенковым и др.) с онтологической и эволюционной позиций. Оно ведет к самоизменению, саморазвитию человека на протяжении жизни (онтогенез) и, в результате, к совершенствованию общества (социальная эволюция) 5. Социальное взаимодействие изучается также в антропологическом ключе как «условие видового сохранения человека и его непрерывной экспансии в бытии» .

Проблематику социального действия и взаимодействия развивали многие представители социологической мысли различных школ и направлений: теория конфликтов (Р. Дарендорф, Л. Козер и др.); социологические теории международных отношений (В. Бланш, М. Шоу и др.); теория социального обмена (Д. Хоманс, П. Блау и др.); символический интеракционизм (Г. Мид, Г. Блумер, Д. Морено и др.); феноменологическая социология и этнометодо-логия (А. Щюц, П. Бергер, Г. Гарфинкель, Т. Лукман и др.), концепция управления впечатлениями (Э. Гофман, др.) и т.д.

Приверженцы концепции обмена понимали социальное взаимодействие как постоянный обмен ценностями (материальными и нематериальными). Обменные действия происходят по схеме «стимул - реакция». С точки зрения символического интеракционизма социальное взаимодействие - это диалог между индивидами, обладающими «личностным Я». Оно реализуется на двух уровнях - межличностном и внутриличностном. Для взаимодействующих субъектов важны окружающий мир и ситуация. Они формируют значения и пытаются интерпретировать по символам действия других людей. Происходит не прямое влияние друг на друга, а опосредованное использованием символов. Внешние взаимодействия влияют на формирование внутрен-ней саморефлексии, определяющую структуру личности.

Макс Вебер (1864 - 1920) впервые ввел в социологию и научно обосновал понятие «социальное действие». Он считал, что социология «есть наука, стремящаяся, истолковывая, понять социальное действие и тем самым казуально объяснить его процесс и воздействие» . Действие социально, если носит субъективный характер, то есть личностно осмысленно (мотивировано) и ориентировано на ответную реакцию окружающих. Взаимодействие целенаправленно, целерационально и управляемо. Социальные действия отдельного индивида или группы индивидов - это центральная категория в теории. П.П. Гайденко в предисловии к изданию работ Вебера пишет, что «категория социального действия, в качестве исходной «клеточки» социальной жизни не дает возможности понять результатов общественного процесса, которое сплошь и рядом не совпадают с направленностью индивидуальных действии» .

Американский социолог Толкотт Парсонс (1902 - 1979), разрабатывая теорию действия 10, основывался на том, что индивиды наделены стремлением действовать. В процессе взаимодействия они организуются и объединяются. Индивиды испытывают ожидания в отношении действий друг друга, которые определяют социальные правила (нормы) и общепринятые ценности, помогающие гарантировать характер ответных реакций. С точки зрения Парсонса, люди связаны усвоенными на сознательном и бессознательном уровне общими символами, которые являются элементами культурных традиций. В качестве базовой единицы теории он рассматривал «единичный акт». Это - предел дробления действия. Акты не существуют по отдельности, а всегда связаны с другими актами. В работе «Социальная система» (1951г.) в качестве единицы анализа он вводит понятие «единица действия». В модели единичного действия присутствует лишь один действующий субъект. Затем Парсонс стал рассматривать социальную систему как основанную на взаимодействии и ввел статусно-ролевую концепцию. В рамках указанной концепции социальное взаимодействие изучалось автором в качестве системы стандартизованных отношений деятелей, обладающих определенным статусом и выполняющих относительно друг друга взаимно ожидаемые роли. Данная система складывается как нормативно закрепляемая и регулируемая культурными образцами социальная структура, выполняющая функцию интеграции общества п. Систему действия составляет «организованное множество ориентации действия». Ориентация действия представляет собой «специфическую комбинацию выборов, относящихся к объектам и построенную исходя из возможностей выбора, доступных в некоторой конкретной ситуации» . Основными элементами системы действия Парсонса являются деятель (актор), цели деятельности, ситуация, средства достижения цели, условия действия, нормативные регуляторы, мотивы, действие как таковое, результат. Парсонс рассматривал социальную систему как самоорганизующуюся, воспроизводящую баланс и равновесие между всеми подсистемами благодаря их функциональной целесообразности. Ученик Парсонса Роберт Мертон изучал функциональные связи и взаимодействия систем социальной структуры общества, их влияние на деятельность и поведение людей в обществе. П. Сорокин, Г. Зиммель доказали необходимость изучения социального взаимодействия не только между отдельными индивидами, но и между сложными социальными образованиями.

Межведомственные барьеры в решении проблем сиротства на территории

В процессе межведомственного взаимодействия встречается ряд трудностей, препятствий, барьеров на пути решения социальных проблем.

В качестве барьера обычно понимается некое препятствие, преграда, затруднение при движении или осуществлении чего-либо. В литературе пишут о барьере, как о препятствии успеху чего-либо, преграде для действий и развития деятельности.

В межведомственном взаимодействии барьеры - это обстоятельства (субъективного и объективного характера), затрудняющие достижение цели участниками взаимодействия. Они усложняют работу, препятствуют координации действий, совместному принятию решений и оказанию социальной помощи нуждающемуся.

Межведомственные барьеры во взаимодействии учреждений социальной сферы применительно к решению проблем безнадзорных детей и социальных сирот можно классифицировать на правовые, организационно-управленческие, социальные, психологические, культурные, коммуникативные, религиозные, этнические, тендерные, политические, географические, экономические.

Основными управленческими барьерами, усложняющими межведомственное взаимодействие учреждений при решении проблем безнадзорных детей и социальных сирот, являются 42: У сложность управленческого объекта;

У запаздывание информации, характерное для сложных систем; У ориентация субъекта, принимающего управленческие решения. Руководитель одновременно включен в различные социальные системы: должностную, групповую, общественно-политическую, семейную и др. Каждая система определяет его роль, права и обязанности. Эти роли могут не совпадать, провоцируя конфликт, противоречие, барьер.

Вопрос об усилении межведомственной работы актуален на всех уровнях управления социальной сферой. Однако барьеры взаимодействия учреждений на территории могут отсутствовать, быть не столь острыми на уровне министерств и, соответственно, не учитываться либо неадекватно восприниматься при выстраивании межведомственного взаимодействия, создании нормативной базы.

Рассматривая организационное взаимодействие в теории и практике социального управления, А.В. Стрыгин считает, что стабильность данного взаимодействия достигается при согласованности в целях функционирования различных организаций в рамках единой для них окружающей среды. Эти цели должны совпадать с целями самой среды. Условием стабильности также выступает достаточный уровень ресурсного обеспечения. Нарушение одного из условий приводит к возникновению барьеров, организационных разрывов. Основной причиной, вызывающей процессы дестабилизирующего характера является отсутствие действенного механизма организационной поддержки принимаемых решений на различных уровнях, согласованности этих решений и упорядоченности организационных взаимодействий. Он приходит к выводу, что организационное взаимодействие является средством достижения более высокого уровня организационной эффективности 43.

Возникновение межведомственных барьеров связано с организационно-управленческим противоречием, суть которого состоит в том, что объективная необходимость различного рода взаимодействий сопряжена с высокой организационной дифференциацией, стремлением к ведомственной автономности и замкнутости управления.

Одной из основных причин, порождающих противоречия в совместной работе, является отсутствие цельной, логичной, адекватно отражающей реальную действительность концепции развития социальной сферы. Данное обстоятельство проявляется на всех уровнях управления. На территории может быть разработана общая схема действий учреждений различных ведомств с определенной категорией. Но нет единой концепции, в рамках которой все участники рассматриваются как единое целое, не выявлены и не решены проблемы взаимодействия, не разработаны и не внедрены в повседневную практику принципы совместной работы. При отсутствии ясного представления о содержании и специфике межведомственной модели на федеральном и региональном уровне, трудно решать совместными усилиями проблемы конкретной территории и расположенных на ней учреждений.

Без единой концепции совместных действий каждое учреждение самостоятельно выстраивает межведомственную работу на удобных для каждого отдельного случая принципах. Эффективное решение проблем безнадзорных детей и социальных сирот невозможно без целостной концепции управления учреждением. Если на уровне администрации учреждения не определены цели, механизмы, принципы межведомственной работы, четко не обозначены возможные участники, не назначены ответственные за результаты, то совместная деятельность будет пущена на самотек. Без внутриорганизационного согласования действий каждый руководитель среднего звена (заведующий отделением, бригадир) будет самостоятельно выстраивать межведомственную работу на основе личных связей и отношений, территориальной специфики (наличие на обслуживаемой территории организаций-спонсоров, учреждений, которые могут помочь в решении конкретных проблем).

Проведенное диссертационное исследование выявило разобщенность усилий внутри учреждений. Руководители структурных подразделений в большинстве случаев поставлены в условия соревнования между собой, что ведет к стремлению каждого подразделения увеличить любыми способами свои показатели. Как правило, происходит увеличение количественных показателей за счет качественных. Среди отделений отсутствует желание делиться своей информацией с другими и стремиться помочь друг другу. Например, заведующий территориальным отделением работает со спонсорами на своем участке и может враждебно воспринять, если с «его» спонсорами начинает взаимодействовать представитель другого отделения того же учреждения, так как каждое отделение поставлено в ситуацию конкуренции по основным направлениям деятельности.

Принципы и механизмы межведомственного взаимодействия учреждений в социальной сфере

Каждая социальная проблема своеобразна и требует индивидуального подхода к ее разрешению. Однако процесс их разрешения имеет общезначимые позиции - принципы. Принципы межведомственного взаимодействия - это исходные основополагающие требования, которыми руководствуются взаимодействующие субъекты при организации совместного решения социальных проблем. Принципы являются важнейшим основанием механизма управления. Они синтезируют в себе социальные законы и конкретные подходы к их реализации. Содержание и направленность принципов межведомственного взаимодействия при решении проблем безнадзорных детей и социальных сирот определяется рядом факторов: стратегические цели государства, общества в целом; законодательная регламентация; научная обоснованность; цели и характер совместной работы; ведомственные интересы: специфика и важность их реализации посредством взаимодействия; субъективный фактор; наличие ресурсной базы; территориальные особенности: развитость социальной инфраструктуры, географическое положение, местная политика в социальной сфере, нацио 79 нальный состав и т.д.; отношение к взаимодействию учреждений со стороны вышестоящих структур; специфика решаемых проблем. Основные принципы межведомственного взаимодействия учреждений социальной сферы при решении проблем сиротства можно сгруппировать по нескольким критериям: У критерию регулятивной силы (правовой, социальной ответственности субъектов управления, социального контроля); по степени организационно-управленческой технологизации (принцип адекватности, обратной связи, координации взаимообусловленных дейст вий, принцип автоматизированного учета в информационном обмене, со ответствия функций наделяемым полномочиям); по критерию совместимости профессиональной деятельности кадров (компетентности, преемственности, согласованности интересов, меры участия в межведомственной координации, соблюдения правил деловых отношений); программно-целевой критерий (комплексности и системности, научной и методической обоснованности принцип конечно-целевой направленно сти, непрерывности оказания социальной помощи детям-сиротам, про блемной ориентации деятельности учреждений); У нравственный критерий в отношениях с детьми (принципы социальной справедливости, гуманизма, терпимости, соучастия в судьбе).

На практике принципы межведомственного взаимодействия, как правило, используются не изолированно, а в тесной взаимосвязи, что отражает их объективную обусловленность и направляет совместные усилия на достижение общих целей.

Среди принципов организации межведомственного взаимодействия учреждений социальной сферы при решении проблем безнадзорных детей и социальных сирот одним из наиболее важных представляется принцип социального партнерства. В научной литературе и на практике социальное партнерство трактуется неоднозначно. Одни понимают его как тип взаимоотношений между государством, работодателем и работником. Другие понимают социальное партнерство в более широком смысле, а именно как специфический вид общественных отношений между социальными субъектами (социальными группами, слоями классами и т.д.). Третьи - как мировоззренческую основу согласования и защиты интересов различных социальных групп. Вслед за А.И. Сухаревым, мы считаем, что социальное партнерство не сводимо только к социально-трудовому взаимодействию. «Взаимодействие становится партнерским, если интерес одного субъекта не может быть реализован без участия другого и одновременного удовлетворения потребностей других субъектов» .

Социальное партнерство, как система цивилизованных общественных отношений, подразумевает деятельность, основанную на согласовании интересов, возможностей, методов работы, что обеспечивает реализацию взаимо-пересекающихся интересов учреждений различной ведомственной принадлежности при достижении общей цели. Эффективное межведомственное взаимодействие возможно на основе уважения позиций и учета интересов сторон, использования преимущества переговорного процесса. Партнерство характеризуется как процесс приумножения общих интересов 6l.

Партнерский характер взаимоотношений предполагает существенность достигаемых целей. Межведомственное взаимодействие возможно реализовать на принципе социального партнерства при условии, когда интересы достижения социально-ожидаемых целей (эффективное решение проблем безнадзорных детей и социальных сирот и т.д.) будут доминировать над ведомственными бюрократическими интересами, когда для всех участников будет являться осознанной ценностью совместная работа, а не отдельные действия каждого учреждения. Реализации данных условий способствует повышение важности социальных задач функционирования учреждений на уровне государственных структур управления и в обществе. Пока государственные органы не осознают кризисное положение российского общества, необходимость реализации адекватной семейной политики, важность решения реальных проблем детей не сможет доминировать над бюрократической процедурой в функционировании ведомственных структур. Общественность также не должна быть в стороне от происходящего и с помощью соответствующих механизмов должна влиять на управленческую деятельность по решению проблем безнадзорных детей и социальных сирот. Все участники межведомственного взаимодействия должны воспринимать друг друга как партнеры в достижении общих целей.

Эффективность межведомственного взаимодействия в решающей мере зависит от реализации принципа социальной справедливости. Дети, попавшие в социально опасное положение, не имеют возможности воспользоваться гарантированными законодательством правами. Совместная работа учреждений социальной сферы должна быть направлена на предотвращение этого дисбаланса путем обеспечения социальных гарантий, создания возможностей равного доступа к благам. Соблюдение данного принципа, с одной стороны, определяет необходимые условия для развития и достойного существования ребенка, с другой, - устанавливает связь между спецификой конкретной проблемы мерой участия государственных структур в жизни несовершеннолетнего.

Преодоление межведомственных барьеров при решении проблем безнадзорных детей и социальных сирот

Решение проблем безнадзорности детей и социального сиротства на территории осуществляется на основе межведомственного взаимодействия. Анализ положения несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, показывает, что реализуемое межведомственное взаимодействие выстроено неоптимально. Совместной работе мешают различного рода барьеры, несогласованность интересов и действий участников взаимодействия. Оптимизация межведомственного взаимодействия учреждений социальной сферы в решении проблем безнадзорных детей и социальных сирот зависит от преодоления барьеров, существующих в практике совместной работы.

Преодолению препятствий в межведомственном взаимодействии учреждений способствует внедрение в практику социально-управленческих технологий сотрудничества (например, освоение процедур согласования интересов, решений, действий; создание единой информационной и аналитической базы; заключение договоров о взаимопонимании; оптимизация документооборота между учреждениями и др.).

По разработанному В.К. Потемкиным и М.Х. Балкизовым принципу оценки эффективности механизма социального партнерства 79, можно выделить основные факторы, стимулирующие межведомственное взаимодействие при решении проблем безнадзорных детей и социальных сирот на территории, и ограничения, препятствующие ему (см. таблицу 5).

Выделенные факторы и ограничения межведомственного взаимодействия при решении проблем безнадзорных детей и социальных сирот на территории имеют интерес с практической точки зрения, так как являются объектом государственного воздействия с целью оптимизации действующих

При организации межведомственного взаимодействия важно изучить и при необходимости оптимизировать два предыдущих вида взаимодействия. Становление межведомственного взаимодействия осуществляется через действие внутренних и внешних механизмов. Эффективность межведомственного взаимодействия зависит от внутриведомственного, которое в свою очередь определяется деятельностью отдельных учреждений и скоординированно-стью действий всех подразделений и отдельных сотрудников каждого учреждения.

Внутриорганизационное взаимодействие, основанное на партнерстве, означает формирование согласованных действий между входящими в организацию подразделениями. Деятельность отделов учреждения должна строиться на основе общей цели, единой политики, воспринимаемой всеми как единое целое. Отделы внутри учреждения будут функционировать эффективно и согласованно, если структура и функции соответствуют целям организации. Проектирование организационной структуры должно базироваться на стратегических целях и планах учреждения, так как это обеспечивает ее устойчивость. «Структура организации разрабатывается сверху вниз. Это позволяет исходить из иерархии целей и задач, оптимизировать осуществление построения цепи взаимосвязанных элементов горизонтальной и вертикальной структуры, установление соотношения должностных полномочий и обязанностей» 80.

Внутриорганизационное взаимодействие зависит от логики управленческой и организационной культуры, согласованности целей, задач структурных подразделений и отдельных исполнителей, соответствия их прав и обязанностей, ресурсной обеспеченности и поставленных целей, от коммуникаций и обратной связи внутри учреждения. В менеджменте существует мнение, что структурные подразделения, как правило, более заинтересованы в реализации своей цели, чем общей цели учреждения (М. Мескон). Управление будет эффективным, если в учреждении доминирует чувство «МЫ», каждый специалист чувствует себя необходимым звеном общей системы. Внутриведомственное взаимодействие должно основываться на общности ценностей, цели и задач функционирования всех входящих учреждений, их взаимозависимости.

Внутриведомственное и межведомственное взаимодействие представляет собой диалектическое единство. С одной стороны, если нет внутриведомственного взаимодействия, то нельзя говорить об эффективности межведомственных отношений. С другой стороны, обязательства по межведомственному взаимодействию могут оказать положительное влияние и ускорить решение многих внутриведомственных проблем.

Социальная защита населения - относительно молодая сфера практической деятельности государства по реализации основных направлений социальной политики. Рядом исследователей отмечается, что на сегодняшний день социальная работа в целом ориентирована на удовлетворение витальных потребностей клиентов, качественно не меняя социальной ситуации, вызвавшей затруднения 81. Возможность непосредственного контакта с клиентами, их проблемами определяет адаптивный потенциал учреждений социальной защиты 82. Разрабатываются оптимальные формы социального обеспечения и предоставления социальной помощи населению. Социальная защита пытается органично встроиться в существующую систему социальной сферы. Ведется анализ необходимости существования учреждений и востре-бованности предлагаемых услуг среди населения. Территориальные учреждения, находясь в непосредственном контакте с клиентами, имеют уникальную возможность выстроить свою деятельность на основе анализа запросов населения и с учетом реального состояния социальной среды.

На сегодняшний день, для выявления проблем, возникающих внутри учреждения, анализа востребованности деятельности, корректировки и оптимизации управленческих решений, актуальным является проведение социологического сопровождения, цель которого - оптимизация деятельности на основе научного обоснования управленческих действий. Социологическое сопровождение обеспечивает взаимосвязь науки и практики, способствует гибкости управленческой системы, дает возможность оперативно реагировать на сложившуюся ситуацию, корректировать задачи деятельности в связи с возникающими запросами окружающей среды.

С 2002 года специалистами Центра социальной помощи семье и детям г. Кемерово проводится работа по реализации консультационного проекта «Социологическое сопровождение социального развития ЦСПСиД» 84. Цель проекта - оптимизация деятельности учреждения в сфере оказания социальных услуг населению. Опыт становления учреждений социальной помощи семье и детям в России показывает, что необходимо разрабатывать как можно более полный перечень услуг с учетом специфики территории. В ходе реализации данного проекта, с учетом требований, предъявляемых населением, разработан перечень социальных услуг Центра. Сформированы пакеты услуг по критериям обязательности и факультативности, уникальности и сложности оказания. Созданы пакеты услуг для различных категорий населения, обслуживаемых ЦСПСиД.

Межведомственное взаимодействие можно рассматривать как разновидность социального взаимодействия. Сторонами взаимодействия выступают социально ориентированные субъекты (органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственные им организации, учреждения, некоммерческие организации и иные), достигающие своих целей посредством определенных профессионально специализированных мер и действий.

Основными путями и средствами оптимизации межведомственного взаимодействия учреждений социальной сферы при решении проблем профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются:

Обеспечение процессов взаимодействия необходимой законодательной базой; научно-методическое обоснование комплексной работы;

Четкое разграничение функций между участниками взаимодействия на всех уровнях совместной работы;

Предоставление учреждениям полномочий и средств в соответствии с выполняемыми функциями и поставленными задачами;

Обеспечение управленческих структур и учреждений квалифицированными кадрами; организация единого информационного пространства;

Создание общей концепции совместных действий;

Оптимизация работы межведомственного координирующего звена и иные.

Деятельность органов и учреждений системы профилактики по оказанию помощи осужденным несовершеннолетним к мерам наказания, не связанным с лишением свободы, несовершеннолетним, освобождающимся из мест лишения свободы, а также несовершеннолетним, возвращающимся из СУВУ ЗТ, осуществляется в соответствии со следующими основными принципами:

Принцип межведомственного взаимодействия - определяет порядок формирования отношений между субъектами системы профилактики посредством согласования планов мероприятий и действий по их реализации, контроля за их выполнением;

Принцип распределения сфер ответственности - предполагает конкретных исполнителей, закрепление за ними определенного круга задач в рамках ведомственной компетенции, осуществление которых необходимо для достижения поставленных целей;

Принцип индивидуального подхода - реализуется путем осуществления реабилитационного процесса с учетом индивидуальных особенностей конкретного ребенка и семьи, в значительной степени влияющих на их поведение в разных жизненных ситуациях;

Принцип законности - предусматривает соблюдение требований действующего законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации в работе с осужденными несовершеннолетними и их семьями;

Принцип комплексности - предполагает реализацию системного подхода в работе с несовершеннолетними и их семьями и воздействие на них с учетом всех аспектов: экономических, правовых, социальных, медицинских, педагогических, психологических.

Важной формой межведомственного взаимодействия является обмен информацией, характеризующей положение семей и детей на подведомственной территории и необходимой для осуществления деятельности в их интересах, с органами власти, государственными и негосударственными учреждениями, организациями и службами.

1

В статье представлено описание существующей системы межведомственного взаимодействия при социальном сопровождении семей группы риска и результатов реализации в образовательной организации проекта, основанного на превентивном подходе в межведомственном взаимодействии при работе с семьями группы риска. Рассмотрено понятие «семья группы риска» и система межведомственного взаимодействия при работе с проблемными семьями. Основное внимание уделено изучению существующей системы межведомственного взаимодействия и изучению ее эффективности. Представлена модель организации социального сопровождения семей с детьми и результаты анкетирования специалистов, работающих в системе профилактики, позволившие выявить специфику межведомственного взаимодействия. В статье обосновывается необходимость организации и координации работы на базе образовательного учреждения. Представляется паспорт проекта «Дружная семья», направленного на работы с семьями группы риска на базе образовательного учреждения. Описываются результаты анкетирования участников проекта. Называются наиболее востребованные участниками проекта мероприятия. Приводятся сведения о динамике состоящих на учете семей.

семья группы риска

семья социально опасном положении (соп)

межведомственное взаимодействие

превентивный подход

образовательная организация

1. Алексеева Л.С. Российская семья в условиях социальных рисков // Отечественный журнал социальной работы. – 2011. – № 1. – С. 42-51.

2. Бутаева М.А. Причины и угрозы кризиса семьи в современной России (философские аспекты) // Социальная политика и социология. – 2010. – № 2. – С. 63-67.

3. Беличева С.А. Социально-педагогическая поддержка детей и семей группы риска: межведомственный подход (пособие для социальных работников и педагогов): монография. – М.: Изд-во Ред.-изд. центр Консорциума «Социальное здоровье России», 2009. – 111 с.

4. Широкалова Г.С. Семья из группы риска в повседневности бытия // Семья: феноменология повседневности: коллективная монография. – Н. Новгород, 2016. – С. 61-77.

5. Маметьева О.С., Кузьменко Н.И. Семья «группы риска» как объект социальной работы // Наука сегодня: сборник научных трудов по материалам международ. науч.-практ. конф.: в 4-х частях. – Научный центр «Диспут», 2015. – С. 106-108.

6. Барсукова Т.М. Профилактика семейного неблагополучия на новом рубеже социальной работы // Социальное обслуживание. – 2011. – № 9. – С. 37-39.

7. Мустаева Ф.А. Социальные проблемы современной семьи // Социс. – 2009. – № 7. – С. 109-113.

8. Ахлюстина Е.В., Петушкова О.Г Алгоритм реализации кейс-менеджмента в деятельности специалистов по сопровождению семей «группы риска» // Научное сообщество студентов. Междисциплинарные исследования: электронный сборник статей по материалам XIX студенческой междунар. науч.-практ. конф. – 2017. – С. 216-224.

Актуальность исследования обоснована тем, что в России в настоящее время происходят серьезные социально-экономические изменения, влияющие на формирование семьи. Согласно исследованиям российских социологов (Алексеева Л.С. , Карцева Л.В. и др.) для начала XXI века характерной тенденцией социального развития является значительный рост семейного неблагополучия. Нравственные проблемы общества усложняют систему ценностных отношений в семье, а педагогическая несостоятельность родителей снижает воспитательный потенциал семьи. Специалисты все чаще говорят о семьях «группы риска». Изучением данной проблемы занимались отечественные учёные: Беличева С.А. , Широкалова Г.С. , Маметьева О.С. и Кузьменко Н.И. и др.

«Группа риска» - это категория семей, которая в силу определенных условий своей жизни более других подвержена отрицательным влияниям со стороны общества. Основной причиной отнесения семей к категории «группы риска» являются сложные жизненные обстоятельства, семейное неблагополучие. Ситуацию семейного неблагополучия ученые (Барсукова Т.М. , Беличева С.А. , Мустаева Ф.А. и др.) рассматривают как ситуацию затруднения либо невыполнимости семьёй в полной мере её главных функций и удовлетворения необходимых потребностей членов семьи. В зависимости от глубины нарушений в исполнении внутрисемейных функций можно говорить о риске перехода семьи в социально опасное положение (СОП). Особенностью таких семей является отрицательное, разрушительное влияние на формирование личности ребёнка.

Методы исследования. В статье представлен анализ педагогической и специальной литературы, результаты анкетирования (специалистов в области социального сопровождения семей) и участников проекта.

Цель статьи - описание существующей системы работы межведомственного взаимодействия при социальном сопровождении семей группы риска и результатов реализации в образовательной организации проекта, основанного на превентивном подходе в межведомственном взаимодействии при работе с семьями группы риска.

При всех усилиях государства и различных ведомств, направленных на сохранение семейного благополучия, из года в год растет количество семей, отличающихся неблагополучием. В таблице представлена статистика семейного неблагополучия и её динамика по г. Магнитогорску с 2013 по 2016 г., подтверждающая теоретические выводы ученых (табл.1).

Таблица 1

Статистические данные о семьях, состоящих на учете в г. Магнитогорске

	Всего, состоящих на учёте		Семья «группы риска»			Семья, находящаяся в социально опасном положении

По статистике, за 2013-2015 годы произошло увеличение семей, находящихся в социально опасном положении, но прослеживается динамика значительного уменьшения семей и детей категории «группа риска» в период 2014-2016 годы. В 2016 году, наоборот, впервые произошло значительное снижение СОП, но наблюдается увеличение количества детей, проживающих в них. Данная статистика говорит о том, что к категории семей, находящихся в социально опасном положении, чаще стали относиться многодетные семьи, так как количество семей уменьшилось, а численность детей возросла.

Исследователи единогласны во мнении, что эффективными мерами в деятельности субъектов при работе с семьями «группы риска» являются меры ранней профилактики. Чем раньше будет определено семейное неблагополучие, тем успешнее будет организовано социальное сопровождение семей группы риска и минимизирован риск перехода в группу семей СОП. В случае выявления причин семейного неблагополучия решение проблемы возможно в тесном сотрудничестве всех специалистов, в том числе специалистов органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений. В этом случае первоочередной задачей является организация результативного межведомственного взаимодействия.

Ориентируясь на задачу - повышение эффективности социального сопровождения семей группы риска, разработана в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2013 № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» и принята для исполнения во всех субъектах Российской Федерации модельная программа по внедрению социального сопровождения семей с детьми. На её основе разработана модель организации социального сопровождения семей (рисунок).

Модель организации социального сопровождения семей с детьми

Из модели следует, что работа, осуществляемая с семьями, многоаспектна. Основой ее является составление индивидуальной программы социального сопровождения семьи (ИП ССС). При этом модель работы ориентирована на формальные показатели, и из нее «выпадает» несовершеннолетний, зачастую являющийся страдающим при неблагоприятных внутрисемейных отношениях. Для изучения мнения специалистов органов и учреждений системы профилактики и безнадзорности правонарушений, работающих с несовершеннолетними и их семьями, была разработана анкета. В данной анкете уделялось внимание вопросам по проблеме социального неблагополучия детей, проживающих в семье; сущности и специфике межведомственного взаимодействия при социальном сопровождении семей «группы риска», нормативно-правовой базе, используемой специалистами, а также вопросам, затрагивающим государственную семейную политику.

Опрос проводился среди специалистов органов и учреждений системы профилактики города Магнитогорска. В опросе приняли участие 100 человек: из них 46% - социальные педагоги, работающие в средних общеобразовательных школах, 30% - специалисты социальной защиты населения, 14% - специалисты подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Ленинского и Правобережного районов, 6% - специалисты районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав Ленинского и Правобережного районов, 4% - специалисты учреждения здравоохранения.

Результаты исследования показали, что основными проблемами современных семей с детьми являются материальные трудности, отсутствие отдельного жилья, проблема воспитании детей, ухудшение детско-родительских отношений, безработица и другие.

Главными факторами, формирующими семейное неблагополучие, являются: отсутствие контроля со стороны родителей их алкоголизм, разрушение семейных ценностей, жестокое обращение с детьми, ущемление прав детей, правовая некомпетентность семей и недостаточная психолого-педагогическая грамотность родителей, низкая эффективность нормативно-правовой базы. Как показали результаты исследования, межведомственное взаимодействие при социальном сопровождении семей «группы риска» является недостаточно эффективным и требует совершенствования. Центром такой работы, по нашему замыслу, является образовательное учреждение, а ключевой фигурой - социальный педагог.

Исходя из этого, был разработан и реализован в 2016-2017 г. проект «Дружная семья», направленный на совершенствование социального сопровождения семей группы риска (табл.2). Целью проекта являлось уменьшение числа семей «группы риска», переход их в категорию условно-адаптированных и, возможно, благополучных семей. Основная идея проекта заключалась в организации работы с семьей на базе образовательного учреждения и привлечения специалистов разных ведомств в соответствии с индивидуальным запросом семей - участников проекта на основе технологии кейс-менеджмента .

Таблица 2

Паспорт проекта «Дружная семья»

Наименование	Школа по гармонизации детско-родительских отношений «Дружная семья»
Основание для разработки проекта	Уменьшение количества семей «группы риска», состоящих на учёте в МОУ «СОШ № 34». Своевременно оказанная социально-педагогическая и психологическая помощь семье позволит ей перейти в статус условно-адаптированной и возможно благополучной
Цель проекта	Содействовать межведомственному взаимодействию при оказании психолого-педагогической поддержки семьи «группы риска»
Основные мероприятия	Оперативное совещание при директоре школы. Совещания при зам. директора по воспитательной работе. Мероприятия для родителей. Мероприятия для детей
реализации проекта	Краткосрочный - 8 мес. С 30.09.2016 по 31.05.2017 г. (затем дети семей ГР в летний период будут находиться с 5 по 22 июня 2017 г. в школьном летнем лагере)
Исполнители	Администрация и педагогический коллектив МОУ «СОШ № 34», субъекты системы профилактики Ленинского района
Ожидаемые результаты	Повышение воспитательного потенциала семьи. Гармонизация детско-родительских отношений. Вовлечение родителей и детей в совместную досуговую деятельность (совместное времяпрепровождение). Осознание важности сохранения семейных ценностей и традиций. Повышение психолого-педагогической грамотности родителей, правовых знаний, ответственности за воспитание детей. Улучшение психоэмоционального состояния детей и родителей
Система контроля за исполнением проекта	Текущий и заключительный контроль за реализацией проекта осуществляется зам. директора по ВР МОУ «СОШ № 34»

В проекте участвовали семьи «группы риска», состоящие на учёте в МУ «ЦСПСД» г. Магнитогорска, обучающиеся в МОУ «СОШ № 34», а также семьи полные и неполные, многодетные, семьи с неродными родителями, с опекаемыми детьми, которые находятся в трудной жизненной ситуации.

В ходе реализации проекта ожидаемым результатом является повышение ответственности родителей за воспитание детей, осознание родителями важности сохранения семейных ценностей, традиций; приобщение родителей проводить совместный досуг с детьми, улучшение жилищно-бытовых условий проживания детей в семье; нормализация психологического климата в семье, гармонизация детско-родительских отношений и пр.

Межведомственное взаимодействие при социальном сопровождении семей с детьми в ходе реализации проекта было направлено на раннее выявление и решение проблем семьи, предотвращение семейного неблагополучия, помощь в преодолении трудной жизненной ситуации. В проекте приняли участие субъекты системы профилактики Ленинского района г. Магнитогорска: ПДН ОП «Ленинский», МУ «Центр социальной помощи семье и детям» г. Магнитогорска», МУ «Комплексный центр социального обслуживания населения», Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав Ленинского района, отдел опеки и попечительства. Данные учреждения оказали социальное сопровождение семьям «группы риска» в виде социальной, психологической, педагогической, юридической видов помощи, помощь в трудоустройстве подростков и родителей, а также оказание срочных социальных услуг.

После реализации проекта по социальному сопровождению семей группы риска в МОУ «СОШ № 34» г. Магнитогорска был проведён опрос родителей, принявших участие в проекте. Опрос проводился среди родителей семей «группы риска», состоящих на учёте в МУ «ЦСПСД» и состоящих на внутришкольном учете в МОУ «СОШ № 34» г. Магнитогорска. В опросе приняли участие 30 человек, из них: 80% - женщины, и 20% - мужчины. Возрастная структура опрашиваемых респондентов выглядит следующим образом: 27-30 лет - 20%; 31-40 лет - 50%; 41 и старше - 30%.

Подавляющее большинство (50%) опрошенных семей относятся к неполным семьям. По типу семьи распределились следующим образом: по 20% - полные семьи и семьи с неродным родителем; 10% - опекунская. Также в проекте приняли участие многодетные и малообеспеченные семьи, которым в процессе реализации проекта была оказана превентивная помощь.

Ответ на вопрос «Какие мероприятия, реализуемые в ходе проекта, Вам больше всего понравились?» выявил, что психолого-педагогические практикумы, а именно тренинги для родителей и приёмы релаксации, понравились 40% респондентов; совместная деятельность родителей и детей, особенно новогодняя елка и поездка в ДООУ «Уральские Зори» - 25%; психолого-педагогические консультации - 20%; педагогические поручения - 10%. Это говорит о том, что родителей заинтересовали мероприятия, повышающие их психолого-педагогическую грамотность, направленную на гармонизацию детско-родительских отношений.

При ответе на вопрос «По Вашему мнению, все ли мероприятия проекта были полезными, интересными и содержательными для Вас» 80% родителей ответили положительно; 15% затруднились ответить, и только 5% ответили отрицательно. Это показывает, что большее число участников проекта положительно оценивают свое участие в нем и готовность решать накопившиеся проблемы.

На вопрос «Намерены ли вы в дальнейшем обращаться в социально-педагогическую службу школы для решения проблем семьи?» 100% родителей ответили положительно.

В результате реализации проекта по социальному сопровождению число семей группы риска, принявших участие в проекте и состоящих на учёте в МОУ «СОШ № 34», уменьшилось с 21 до 5. Численность неблагополучных семей, состоящих на учёте в МУ «ЦСПСД» и участвовавших в проекте, также уменьшилась с 10 до 6.

На основании изученного отечественного опыта межведомственного взаимодействия и на основании результатов исследования нами было разработано усовершенствованное «Положение межведомственного взаимодействия при социальном сопровождении семей "группы риска"», направленное на совершенствование работы по выявлению нуждаемости семей с детьми в оказании им помощи посредством социального сопровождения. Данное положение одобрено ГКДНиЗП Администрации г. Магнитогорска (подписан акт о внедрении).

1. Исследование позволило установить, что межведомственному взаимодействию при сопровождении семей группы риска уделяется достаточно много внимания как со стороны ученых-теоретиков, так и со стороны государства, что находит проявление во множестве научных статей и специальных публикаций по теме, с одной стороны, и в совершенствовании нормативно-правовой базы, с другой. Однако при этом количество семей «группы риска» не уменьшается, и существует опасность их перехода в категорию семей социально опасного положения.

2. В статье представлена модель, отражающая специфику межведомственного взаимодействия при комплексном решении проблем семьи. При этом из общей стройной системы межведомственного взаимодействия исключено звено «образовательное учреждение». Этот факт сказывается на эффективности работы с семьями группы риска, что подтверждает мнение специалистов, работающих в системе профилактики.

3. Для совершенствования системы межведомственного взаимодействия при социальном сопровождении семей «группы риска» требуется организация работы в образовательных учреждениях, позволяющая реализовать основные идеи превентивного подхода.

4. В статье показано, что создание целевых проектов, реализуемых на базе образовательного учреждения, интегрирующих усилия различных ведомств, является эффективным средством совершенствования межведомственного взаимодействия при работе с семьей группы риска в образовательном учреждении.

Библиографическая ссылка

Петушкова О.Г., Ахлюстина Е.В. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ПРИ СОЦИАЛЬНОМ СОПРОВОЖДЕНИИ СЕМЕЙ ГРУППЫ РИСКА // Современные проблемы науки и образования. – 2017. – № 6.;
URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=27232 (дата обращения: 19.02.2020). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»